周天勇:该不该给农民真正的土地使用财产权?

2019年08月22日09:25    作者:周天勇  

  文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇

  目前和未来农村和农业各项改革,特别是农村土地体制的改革,我们不能违背恒产恒心和市场经济的大方向,不能做不符合经济规律和原则的事,不能选择过去我国及许多国家实践已经证明是错误的做法和模式。

  据8月22日早晨的新闻报道,全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟近日介绍,即将召开的十三届全国人大常委会第十二次会议将审议土地管理法和城市房地产管理法修正案草案,其已经经过多次审议,广泛征求了各方面意见,比较成熟,有望在这次会议上审议通过。作者可能了解不全面,似乎修法只是增加了集体建设用地不用征用为国有就可以进入建设用地市场。还是要在地方政府行政垄断的寡头市场上招拍挂。农民的土地使用财产权改革,并没有深入触及。土地资源仍然要计划配置,没有土地要素向市场化配置改革的意向。规划法修改也加强了政府行政管制和计划管理土地的意图,而对建设权的既放开鼓励投资建设创业,又如何规划管理好,并没有加以考虑。

  修法实际上是重要的体制改革,法律应当第三方起草,不应当由部门主导起草;应当社会广泛讨论,听取各方不同意见,使新法律能够保障改革的推进和深化,而不能又成为下一步阻滞改革的障碍。因此,特别发表此文,阐明观点,紧急致全国人大常委会在修法时加以参考。

  我们在修法时需要讨论清楚这样一些问题:土地使用财产权应不应赋以交易权和建设权?土地使用财产权年期是中长期为宜,还是久远期为宜?耕地红线和建设用地指标管理,这种土地资源配置中的计划经济还应当坚持和保留吗?农村土地改革,耕地放开交易等,会造成粮食生产不稳定,危及粮食安全吗?乡村集镇振兴,以大拆大建、几十层住宅为主,还是以乡村再造,居住一户建为重?笔者在这些问题的辩论中,从经济学道理,从国际比较,从中国的实践,提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建议。

  1. 给不给农民真正的土地使用财产权?

  目前,在农村土地产权改革方面,虽然大家对农村土地在使用权方面需要确权基本取得了一致的认识,实践上也在推动。但是,使用财产权的年期是长远期,还是中长期?使用财产权中,是允许交易,还是限制交易,也即有没有交易权?仍然有争论。

  1.1  三农活力:土地产权结构改革最为关键

  有的学者高度评价这样一种土地产权体制和配置过程,即中国农民土地使用财产权没有确权,地方政府可以低补偿强制征用农村集体土地;征用后高价招拍挂,出让收入投资于城市建设和扩大;也形成和完成房地产商的资本积累,城镇居民也因此获得丰厚的财富。这对中国城镇化和经济发展做出了巨大的贡献。[1]这完全忽视了这一体制对农村、农业和农民利益的转移,造成的城乡经济发展、城乡居民收入等差距,以及出现农民收入低下与工业生产能力过剩的严重失衡。

  如在农村土地产权问题上,我们面临着四个问题。

  一是虽然在宪法中规定城镇土地国有,农村和城郊土地农民集体所有,但是,农民集体所有的土地转移配置到城镇,违背不同所有制之间物的交换要平等和等价的原则,不是平等由市场交易方式进行,而是强制补偿征用的方式取得。集体农民所有的土地,实际上被当成国有土地,想什么时候拿就什么时候拿,想拿多少就拿多少,土地微薄的补偿水平由政府来定,而土地特别丰厚的出让利益由政府获得。这连马克思主义经济学不同所有制之间,物的交易要等价交换原则都不符合。[2]实际是一种所有制对另一种所有制利益,城市对农村利益,工业对农业利益,市民对农民利益的大幅度转移。这种体制内在地造成了这样的格局:城市发展现代、农村发展凋敝、市民收入较高,村民收入过低,市民财产性收入及财富多、农民无财产性收入和财富很少。

  二是土地集体所有对每个农民来讲,在许多农村中其权利往往被虚置。农村土地集体所有的代表是谁?(1)其不是一级有产权债权等责任和利益的经济性质的组织,而是村民自治社区社会性质的组织。这种社会性质的组织,代表村民拥有土地的经济所有权,性质上就错位。(2)土地是农民人口的,而人口生老病死,向城市转移,集体土地产权与个体人口变动之间的匹配极不稳定。劳动力出外务工,子女们随着上学在外地就业,人口可能向外流动和迁移,其在集体土地的产权如何界定。如果说外出的土地收回,几十年后村里就剩了几个老人,难道全村的土地都归他们几个人所有了不成?(3)农村土地集体所有被虚化和异化。许多农村中,因为青壮年人外出务工,村委会强势家族把持等原因,村民集体所有土地委托村委会代理时,发生了村委会内部或者强势人控制,其村党政组织代理人私利侵害全体村民利益道德风险的转嫁。从中国农村实际发生的情况看,村干部自己多分土地、多分给家族亲属、私自转租土转卖地、贪污租卖钱款、从中吃取回扣等问题普遍存在。

  三是土地可以确权,但不能交易,这造成有关的市场经济无法运转。市场经济中,交易是产权的最基本权力。没有交易权的产权,是市场经济不能运行的虚设。(1)不论何种理由,如果土地是要素,其不能交易,就无法定价,经济价值就无法计量。农民建设了自己的住宅和其他经营项目,其连带土地与地面建筑,价格是多少?形成的GDP如何测算?在市场经济条件下,土地没有价值,那么农民家庭建设了一个庭院,他有多少财富,也无法计量。因为不能交易的物,不值钱,是垃圾资产。(2)土地不能定价,就无法真正抵押,从而获得信贷资金进入。虽然中央三令五申让金融机构给农业和农村其他创业贷款,但是土地不能交易,如果不能还本付息,银行则不能出售抵押土地而止损,以防范风险;而前述的不能交易则不能定价,不能定价如何确定抵押物的价值?银行怎么确定放款多少?(3)农村土地不能交易,也因土地无法定价,风险太大,资金所有者也不愿意投资农村和农业。假如投资入股于农村的农场、农家乐等项目时,资金投入方与土地投入方的投入量及比例如何计算?而当投资者想通过出售自己股权退出时,由于土地不能交易,无法退出。如果项目破产清算,不能交易,则无法破产。这使得土地所有者,在经营上会有持无恐,为所欲为。因为破产其土地资产不能交易而没有损失。

  土地确权,但不能交易,或者实际上等于农民还是没有财产的权力,或者导致经济无法顺畅运转。

  四是土地产权年期不确定和过短,无恒产而无恒心。我们无论是农村集体土地,还是城镇国有土地,使用财产权方面,农村耕地时间最长30年;农民宅地没有说时间,但如果上学毕业去城市,其他原因向城市迁移,使用人去世等等,都面临着收回宅地的可能;林地使用期也大多是50年;农村水塘和荒地坡地等,家庭和村外人若想利用则出租,而没有使用财产权转移;其他建设用地,即使集体通过规划部门规划、土地部门批准和建设部门规定等难关,也不能擅自出让财产使用权,而只能出租使用权,大多10到20年,最长一般也不超过40年。

  潜意识中似乎有这样一种约定:土地使用财产权年期越短越是社会主义,越长越是资本主义;在70年以内是社会主义,70年以上就是资本主义。土地使用财产权年期越短,越是存在这样一些无法克服的问题:(1)土地使用财产权年期越短,越无投入和经营的恒心。在农业和林业方面,短期掠夺地力,赚快钱,长期不稳定投入农林基础设施,到期提前砍伐林木、拆掉投入设施。(2)中国处在一个经济开放的状态中,世界经济体系中大多数国家投资者产权永恒,少数国家产权时间较短时,前者产权稳定和安全,后者产权不稳定和相对不安全,投资者购买住宅和土地这样的不动产,后者吸引力和竞争力就弱。如果中国放开资金管制,可能投资林场、农场的企业,以及购买房地产的资金,就会大量地流向国外。而且,即使在严格监管的情况下,国内资金也会千方百计地向国外永久产权的土地、庭院和房屋流动。除非如个别国家一样,封闭起来,不对外开放。(3)财产权年期太短的诸多难题。土地使用财产权年期越短,在银行抵押越无价值且风险很大,农业和林业发展很难得到银行的贷款支持;地方政府以地换社保基本是骗局,况且土地是增值的,而提前土地换的社保随通货膨胀逐步贬值;未来几亿农村老人养老,可能还是要以地以院以房养老,如果农民的土地不能交易,使用财产权年期不确定,甚至宅地要收走,银行也就无法抵押发放养老贷款;而到农村投资和购房的企业和居民,如果土地使用财产权年期较短,在到期续期时,地价上涨重置成本太高而撤资和倒闭,居民又得高价向村民赎买一次庭院成本太高而弃之,给农村经济运行带来极大的紊乱。

  特别是,农村耕地30年,林地50年,建设用地可能最高70年,城市化是一个不可抗拒的过程,当未来我们在农村的人口如日本、韩国和中国台湾一样,只剩下5%时,农村巨额的土地,难道只是这5%村民的财富?如果不是,我们去谈30年到70年这样的土地使用财产权,有什么所有制上的意义呢?

  我认为,从上述几个方面的分析看,中短期的土地出租,或者70年以内各类土地财产使用权,无论是运行效率、续期风险、交易成本。还是国际竞争中资金流入流出看,都得不偿失。

  那么,农村土地改革怎么样才能既坚持社会主义方向,又能与市场经济,特别是国际市场经济接轨,使土地作为一个重要的生产要素和财富资源,其配置过程,在国民经济中有效率、低成本、低风险、竞争力强地顺畅运行?

  现在强调和主推耕地所有权、使用权和经营权,宅地所有权、使用权和居住权的三权分置妥协性改革。这种既想保土地集体所有不变,又想保农民使用财产权,还想使土地资本流动起来的所谓几方面都兼顾的体制,在实际的经济运行中,无法交易、无法入股、无法抵押,所有制结构运行交易成本很高而效率低下,经济更是无法顺畅运行。这种不彻底的改革,总是留下体制寻租的空隙,反而会导致土地领域的腐败和对农民的掠夺。

  1.2  包括农村的不动产真正确权和统一登记

  明晰农村的土地产权,可以提高土地的产出效率。经济学家 Alain de Janvry 等人以墨西哥土改为例,严格地分析土地确权的经济效果。他们发现,许多农业劳动力在土地确权后安心地离开了自己的土地,但土地的使用效率却大大提高了。[3]但是怎么改革?我曾经提出,全部土地国有,土地使用财产权确权,实行永佃制。[4]但是,这许多年感觉即使在土地农村集体和城镇国有安排下,地方政府对农村农民集体土地的征用越来越强制。因此,为了保证农民的土地利益少受损,所有和使用权改革的核心应当是:土地分为国有和集体所有,使用永续但可以通过交易转让,使用财产权确权发证。农村的终极所有权属于农村集体农民,农村的所有土地农民家庭,或者集体有永续使用权,而集体土地部分,其价值股份应当划归每个农村家庭。农民和集体的土地永续使用权,可以进行出售,也可以出租。农村土地永续使用权,可以在二级市场上的不同用地者之间进行交易,或者转租。对永续使用权的交易,政府在改变业主后,对于使用财产权转移予以确认。

  土地永续,或者长久使用。一种方案,一级使用财产权,可为永久。还有一种方案,农村耕地、林场、牧场和其他生态用地等,土地使用年期可为999年;住宅建设用地,使用年期可为500年;企业、社团和行政等法人土地使用权年期,可为300年。

  市场经济是契约经济,而产权证是契约的基础,也是国家向自然人和法人征收财产税的权证基础。因此,需要对所有的农村土地使用权,确权发证和信息登记。

  应当继续完善对全国农村的土地,进行地籍地权清理和登记。还有一部分地区的农村,农民承包经营的耕地、林地,居住使用的宅基地,集体建设用地,没有确权发证。改革的基本前提,是对城镇和农村的土地和房屋,由国土、建设、统计等部门协调进行一次彻底的普查、清理和登记。

  需要国土、建设、林业、农业、海洋、水利、交通等部门协调,统一由国土部门建立不动产使用产权信息和登记平台。一是将全国,特别是农村不动产信息普查和清理后,静态存量上,统一在自然资源部门建立全国联网的数据信息库,包括不动产使用权人、不动产地点、面积、类型、登记时估值等;动态变动上,形成不动产增减、转移、价值变化等各方面的信息变化和档案平台。二是根据耕地、林地、农村宅地、城镇房屋、城镇各类土地、水面、水和海岸等所有的不动产,进行普查、清理和登记,将目前分散在林业、农业、国土等不同部门登记的使用产权,归由土地部门代表相应层级政府,统一确权,发放统一监制的不动产产权证书。在产权发证的层级上,应当由县区级政府确权发证,而产权登记信息则全国联网。

  农村和农业范围及领域,政府征收不动产税、准入注册法人认缴资本金登记等行政行为,法院破产、欠债和继承等经济民事诉讼和执行,律师公证、银行不动产抵押,土地房屋等一级使用权出租、入股、交易等,均以全国联网的不动产登记信息为准,以产权证书为依据,从而避免征税资产漏登、虚假注册登记资产、欠债隐秘资产、继承不动产纠纷、金融机构中重复虚假抵押、出租交易入股中资产不实欺诈等违规违法问题,形成信息对称、成本较低、可以追溯、效率较高,政府、司法、金融、民事和其它经济活动都可共享的不动产信息平台。

  最为重要的是,修改和完善土地和住房等方面的法律体系。一是明确重申《宪法》土地分为国有和集体所有,但修订设立土地使用财产权条款,可永续使用,规定土地等使用财产权内容;城乡居民和法人的土地房屋等使用财产权,不可侵犯;协调产权与土地用途管理、规划建设之间私权与公权关系;限制政府对土地房屋等资源市场分配的干预。二是进行《土地法》、《住宅法》的立法工作,与《物权法》相配套,并继续向着产权保护和市场经济的方向修改《土地管理法》、《规划法》等法律。对相关不动产产权登记、确认、保护、出租、入股、交易、抵押、继承,以及土地用途管制、规划和建设等做出相应的法律规定;并且废除有限使用年限,实行永续使用制度,保留出租条款,上与《宪法》相衔接、平行与《物权法》相协调,改变目前《土地管理法》上与《宪法》矛盾、平行与《物权法》相冲突的情况。

  1. 土地要素是计划管理,还向市场化配置改革?

  虽然目前在学界,都没有讨论到这个问题,即振兴农村,富裕农民,在土地要素配置方面,是搞计划经济,还是走市场配置农村土地和其他资源的道路?但是,如果不深入地展开讨论,还是以计划经济的思维去管理,形成土地、规划和建设方面的计划经济体制,土地要素实际上仍由计划配置,农村创业、农村人口增收和农民富裕,也会成为泡影。

  2.1  农村土地和发展领域中顽固的计划经济

  十九大和2018年机构改革后,一些部门为了自己获得更多的权利,强调耕地资源稀缺、城乡建设规划、农业生产标准等等,实质上在向计划经济复归。除了造成粮食产量的损失外,还造成这样两个问题:耕地既不能规模化高效率的产出,也不能向高价值的其他作物种植配置,农民不能如荷兰从事高附加值农业那样富裕起来;土地的计划配置、极低价行政征收、行政寡头垄断拍卖,更是导致了地价不断推高,收入房价比扭曲,住宅建设占用平地耕地,居住楼向几十层发展,微社区、微商业、微创业、微就业和中小微企业被一扫而光等经济社会后果。

  我最近看了有关《中华人民共和国城乡规划法》修法,以及《中华人民共和国土地管理法》修法有关建议。除了集体土地用做建设用地不再经过征用为国有而入市出让以外,感觉充满了土地国有和国家控制,计划配置、耕地红线、规划先行、指标管理、行政审批,建设似乎都要由政府来进行等顽固的计划意识和规则,而总体上看不到硬化土地使用财产权、土地要素市场化配置等改革的意识、精神、配套和条款。学者党国英就国际学界对一些国家土地规划造成的,诸如土地供应短缺、房价快速上涨、造成居住贫困、社会价值失守、社会不平等扩大、降低经济增长率等研究文献,进行了评述。[5]中国的土地规划、耕地红线和建设用地指标管理,同样也是形成这些问题的体制因素。相关法律法规中根本看不到中央十八届三中全会建设和形成城乡统一,同地、同价和同权的土地市场的精神。土地要素配置方式丝毫没有向市场调节决定方向改革的意图。

  土地与劳动力、资金和技术一样,是生产过程的要素。在要素配置方面,其他三种要素的配置由市场决定,而土地要素的配置则要由18亿亩红线、建设用地指标、用地细致规划、政府主导建设等决定,这不符合市场经济的规则。在总体经济上,形成了资金、劳动力和技术要素由市场调节配置,土地要素却由计划主导配置而相互间矛盾、冲突和摩擦的国民经济体系。这种土地要素由计划配置,而其他要素市场配置的双轨体制,与我们社会主义市场经济改革的大方向背道而驰。

  在国民经济中,人口和劳动力在城乡和地区间的流动,由就业机会大小和劳动者收入水平高低而调节;土地上生产什么、生产多少、怎么生产、是否生产等等也随着社会需求、价格和利润的变化而变化。土地配置也要随着人口增长和迁移,劳动力流入流出,工厂建设、转型、关闭、新建,人口减少和增多,产品和产业兴衰等等,要在城乡之间,居住和生产之间,企业新建占用和歇业关闭腾出之间,不断地进行再配置。土地规划和计划机关能够判断、预测这些复杂多变和无数的需求和供给的变化吗?土地计划机关,大到全国,不可能预测未来广东还会流入多少人口,东北还会流出多少人口,城市、工业、居住等建设用地如何规划和分配合理。小到一个村子里,生产上,也不可能预测土地多向农家乐配置,还是多向花卉种植配置?居住方面,也无法判断土地向居住的分配,是增加,还是减少?否则,就不会出现有些地方形成了住宅闲置和卖不出去的“鬼城”,有些地方因人口流出房价大跌,而有些地方住宅用地供给太少而造成房价暴涨等情况。

  短缺往往是实行计划的理由,而计划则会导致更严重的短缺。费里德曼对此曾戏言:“如果让联邦政府掌管撒哈拉沙漠,不出五年就会出现沙子短缺”。[6]历史上苏联、中国等对农业生产实行过计划经济,其结果造成了严重的粮食短缺和大饥荒。道理一样,如果让土地、规划和建设部门计划管理土地,本来够用的土地,一定会管理得非常短缺;本来农产品生产会满足供给,则会管理得需要大量进口来平衡。目前,耕地红线,严格保护耕地,似乎在保障粮食生产了供给的安全。实际上,农业劳动力成本高、土地规模小,耕作者应当退出使土地集中等信号,由于土地不能买卖而无法传导,耕地不能通过市场交易而优化配置,种地不赚钱,撂荒和粗种不管,损失的粮食产能在20%到25%左右。如果耕地能够交易集中,由市场机制调节规模化经营,结果有可能粮食自给,完全不用进口。

  农村宅地到目前为止,实行的是计划分配,无偿供给使用的办法。然而,由于自然资源部建设用地指标在农民宅地与地方政府的利益博弈,一些地方的基层政府很多年不让村里给农民新的宅地;一些农村中,家族势力大和村干部自己及亲属等获得新宅地的机会大。农村宅基地的分配,到底要走什么样的路:是无偿计划分配,还是市场化交易调剂余缺、平衡供需?改革开放后,商品房开发兴起,一些个体户、外商和其他无法在体制内分配住宅的居民,从此获得了自己的住所。而行政、事业、国企,包括城镇集体企业的职员,都在争取分到单位建设的住宅;还有城镇一些无业居民,也在等待区房管局能够分配给他们公房。1998年实行了城镇住宅商品化体制改革,建设用地出让也由划拨改为有偿出让。虽然土地后来低价征用、高价出让、土地财政、不征收房地产税等体制,造成了地价攀升、房价高企、房地产泡沫等一系列问题。但是,房地产和汽车在中国的经济增长中成为两大支柱。也彻底改观了城镇住宅分配中长期短缺、为房争斗、送礼受贿、权力多占、分配不公、单位费劲等很多社会经济问题。

  应当借鉴城镇住房体制改革的经验,总结和避免其教训和问题,大的方向,农村农民的宅地,也要从计划经济的无偿划得、集体决策、政府干预、不断调整、福利分配,向市场经济的有偿取得、村民自主、产权稳定、交易转让、商品化分配的方向改革。

  2.2  形成竞争性的土地资源市场配置方式

  明晰土地产权,是建立开放、竞争、统一而有序的土地市场,发挥市场优化土地资源配置的必要前提。建立城乡统一的建设用地市场,关键是转变配置方式,让市场发挥决定性作用,只要是市场主体,无论是农民拥有使用权的土地,还是城市企业拥有土地使用权的土地,都可以同地、同价和同权入市进行平等交易。只有这样配置土地资源,维护土地使用财产权益,才能形成对农民的合理、规范、多元的保障机制。

  对于非公益性用地,不再经政府征用,农村土地直接进入市场,由用地商到土地交易所寻找,其交易中的级差地租,由政府以税收的方式加以调节。对于公益性用地,政府也要先进入土地交易中心登记需求信息,寻找土地供给者,按照市价进行收购,价格太高的,与非公益性用地一样,可以税收的方式调节,而不是强行从农民手中以低价征地。

  农村土地只要符合规划,就应该与城镇土地一样,同地、同权、同价。具体来说,一是所有土地都平等进入农用、建设等用地交易市场,改变土地供应的行政寡头垄断。二是农村土地的有关权利,只要符合法律规定,不管是承包地使用权、宅基地使用权,还是建设用地使用权,都可以自由入市,通过市场竞争形成合理的价格,优化土地资源配置。因此,农村土地特别是闲置宅基地能否直接入市是土地平等入市的试金石。

  土地以政府行政指标的方式分配,体现的是计划经济的思维惯性,带来的问题不少。由于信息不完全,上级政府并不了解下级政府辖区内土地供需的所有信息,结果是指标分配没有充分考虑地方需要,脱离了地方发展实际。由此,建议废除土地行政指标分配,在宏观层面加强对土地的总量控制和规划引导,在微观层面让市场在资源配置中发挥决定性作用。

  目前政府储备和招拍挂土地,其实是一个唯一的土地供给者——政府卖地,而需求者是千家竞价。这是一个完全被政府所扭曲的市场。市场经济的一个基本原理,价格是在众多的供给方和众多的需求方的共同作用下形成的。

  因此,要进行的改革是,(1)不仅政府不能囤地待涨,而且政府要打击任何囤地投机者,包括一些房地产商的囤积土地;应当把目前政府囤地,推动地价上涨的方式,改革为在地价下跌时收储,地价上涨时,抛售储备地,以稳定地价和房价。(2)在供给一方,让所有的要卖出(永续出让),或者出租(一段时间内出让)土地使用权的法人和自然人,都到土地交易所挂牌寻找需求者和进行议价。(3)建设和形成区域性的土地交易中心,建立健全土地交易场所,完善办理交易事务、发布交易信息、代理土地交易等服务。可以利用现在各地的类似产权交易中心的机构,把土地交易市场建在中心,由地方政府统筹管理并收取服务费,各类土地所有者和使用者都平等入市交易。(4)在需求一方,所有的用地方,不论是法人,还是自然人,不论是政府还是企业,都到土地交易中心登记用地信息,寻找供给者和寻求合适的价格。

  当前,我国土地交易市场比较混乱,很不规范,大致被分割为四个市场:房地产市场、工业用地(包括开发区用地)市场、合法的国有土地市场和“隐形”的集体土地市场。在分割的市场上,难以形成真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。而且,在土地二级市场上,由于存在大量“隐形”交易,土地投机行为时有发生,交易风险难以防范,严重扰乱了土地市场,影响了国家宏观调控政策的实施。因此,要尽快构建有序、多层次、竞争性的土地交易市场。应当坚决打破土地市场割裂状态,无论城镇还是农村土地,无论住宅用地还是工业用地,都应按统一的市场规则,平等竞争、公开交易、市场定价。[7]

  对于不动产的定价,政府不应当干预,应由交易双方或者在交易中心报价系统撮合中形成价格,或者由双方谈判协商形成价格。而政府征税的不动产价值估值方面,则应当根据当地区域市场模拟价格为准确定,以降低不动产价值评估的高成本,避免其中的人为扭曲因素(包括估值过高征过头税,或者有人情关系影响,估值过低造成税收流失)。

  1. 给不给农民土地的自主建设权,农村振兴是大拆大建,还是乡村再造?

  农村农业土地的创业、投资、建设和置业权,是由国家控制,还是放开交给农民?以及城市化过程中的农村振兴,是大拆大建主导,还是村庄再造为主?这些问题,如果从理论和实践上不认识清楚,同样也会阻碍农村农业发展、村民收入提高和农民生活富裕的进程。

  3.1  赋予农民土地的自主创业和建设权

  一些学者呼吁,受到产业向外转移、国内制造业过剩、城市违建和市容整治等影响的农民工,可以回乡创业。但是,农村农业学者、政策研究者、政府部门、综合政策研究机构等都想当然地以为,农民回到农村就可以创业。实际上农民创业非常艰难,基本上到了不可能创业的地步。仅种粮种菜甚至会陷入贫困,农村中知识、技术、资金、装备、场所等要素要比城市差得多,农村和农业中仅有土地要素比较优势。但是,在目前的体制下,这种比较优势越来越得不到利用。

  从人口和劳动力看,农村的劳动力可以向城市流动去务工,但是农村的人口不能流动去城市成为市民;每年农村的数万亿元储蓄可以流向城市让城市居民去炒房用,但是城市的资金不能流向农村;城市可以从农村低价征用后获得建设用地,但世世代代农民自己的土地,却不能自己用来建设,建设用地指标根本分配不到农民用地需求上,既使有指标,因太昂贵,农民也购买不起。

  城乡建设必须要有规划,为的是交通、供排水、耕地、林地、居住、工业、商业等功能的大体分区。但是,在农村中,目前实施的是先规划,后建设,农民想翻建自己的住宅,也不准许;翻建面积多大,由政府规定了;即使有荒地,也不让农民建设住宅;农民以地为本进行创业,如建设大棚、农业生产其他设施、农家乐、小加工厂等等,都需要报批,程序相当繁琐和冗长,几乎到了不可能进行建设的地步。而自己建设,就会以擅自违建而禁止和拆除。目前在农村,已经到了垒个鸡窝也需要报批,否则违法,建了也要拆除的地步了。

  现在农业部门又在搞什么农业生产标准化,如果还是以计划经济的思维去进行,由部门按照繁杂的标准去审批项目、产品、生产过程等等,形成文件去督查问责,则又会把一大批农民的创业框死在所谓的农业标准化之中。

  (1)乡村规划和规划先行,遏制了农村自己的建设权。乡村建设规划现在越来越盛行,但不是村民自己委托编制,而是政府规划;用地规划编制后,或者规划告知后,村民和村集体需要符合规划才能在宅地和其他建设用地上进行建设;先规划后建设成了一个原则,有时一个村规划编制遥遥无期,村集体和村民也无法在自己的土地上建设;有的地方,村前村后即使有荒地、坡地,宅基地面积和人均所建设面积也规定和控制得很小。

  (2)建设用地集体转国有规定以及建设审批,也是农民无法创业的障碍。农村建设,貌似村民可以自主建设,但按照现在的法律法规,需要将农村集体土地转变成国有和纳入规划,再国有土地拍卖,地价太贵农民根本买不起,即使能买得起建设用地指标也分配不到农民那里;即使能够进行建设,立项和工程,需要土地、规划、建设、城管、消防、安监、水务、林业等十几个部门的审批,环节较多、手续繁琐、时间冗长。

  (3)政府各部门间文件规定的矛盾,也导致农村创业艰难,甚至在“一刀切”和“扩大化”的拆除中酿成重大损失。各级发改委、文旅部、农业部等部门,为了鼓励农村发展、农业转型、农民致富,出台了农民可以用自己宅地办农家乐,农民可以利用大棚搞高价值、能观光、易管理的农业,一些地方鼓励农民宅地与城镇居民合建住宅,一些地方鼓励农民创业在荒地、坡地建设加工厂和仓库,一些农村在农村建设用地或者农业用地建设的休闲旅游设施,一些农村和城郊先租后征、未变国有等原因建设的小产权住宅等等。但是,有的因与自然资源部门的有关规定不符合,有的因地方将环保整治扩大化,还有的因城管等干预,在2018到2019年的拆除违章建设中,这些建筑和设施遭到了普遍化和大面积的拆除,使大量原有创业和贸易战中回乡创业,受到了毁灭性的重创。也带来拆违冲突、上访增多、创业者索赔、失业低保、受损者安置等一系列经济和社会问题。

  前面分析到,农村农民土地使用财权确权,如果不能交易,农民就不会有财产性收入;如果没有土地的建设权,土地不能资产和资本化,也就不能创业,相关的创业和就业收入增长就会受到压抑。

  因此,对于农村农民建设用地的拥有权要予以承认和确权;缩小征用土地的范围,非公益建设不得强制征收农村集体的建设用地;农民家庭宅地面积,楼高允许三层,原则上不予以行政控制,而是采取价格和税收的方式加以调控;农村和集镇,不宜建设几十层高的住宅楼,鼓励一户建,随着农民收入和富裕程度的提高可提升为别墅;允许进城定居而农村宅地闲置的家庭将其出售,出售对象不限于农村,鼓励城镇居民到农村购买宅院,并改造翻新;允许农村村民,包括城镇居民,以适当的价格购买农村的荒地坡地,建设一户建住宅,包括城市居民合作建多层住宅楼。

  废除耕地红线控制和建设用地指标计划管理,农民有在自己土地上建设的权力。如日本、韩国和台湾一样,实行农村土地资本化改革,鼓励以地为本创业投资,允许农民在自己的土地上建设小加工厂、餐馆、客栈、加油站、大棚、仓库、禽畜场。当地村集体和最基层政府,要及时和超前规划。应当以积极的思路和行动解决耕地短缺和保障粮食安全,即调节水资源分配、改造未利用土地、扩大发展空间,交易集中耕地、规模化大生产、提高产出效率。

  3.2  振兴乡村:从大拆大建转向乡村再造

  在目前的振兴农村,扶贫攻坚中,许多地方政府对农村的建设采取大拆大建:拆除农村的宅院,整理出建设用地,少部分用做安置,大部分用做建设用地,通过增减挂钩、占补平衡、低价征用、高价出让,建设高层住宅楼后,让农民进县城和郊区买房;有的是就地建设整齐划一的新农村,好一点的一层或者二层宅院,中间的盖多层楼安置,再差的建设几十层住宅让农民上高楼。简言之,拆旧重新建设、腾出建设土地,是许多地方政府建设农村的方式和土地财政的利益所在。

  而在许多国家,城市和乡村的建设,不进行大拆大建,而是以再造为主。如日本的乡村建设称之为乡村再造,鼓励农民在自己的土地上,对自己的宅院进行翻新,地方政府也无权或者没有必要对居民的宅院进行拆除,更无权低价征收居民的宅地。公共服务方面,政府配备校车,以接送居民子女到学校接受教育;公共设施方面,政府或者提供分布式的窨井和排水管网,或者提供排水管接到集中的污水处理厂;还包括道路、自来水、燃气、电力等管网线,以及防汛渠道和消防站栓等。

  我们没有硬化农村居民住宅庭院的使用财产物权,农村学校撤小并大,加上地方政府的土地财政利益,农村居民宅院很容易被强制拆除;而没有校车服务和排污管网,子女不能就近上学,无法改厕,是农村居民不得不到县城买高层楼房的重要成因。

  随着城市化的进程,许多村庄兴衰取决于人口是流出还是集中、产业是发展还是衰落、城镇居民愿不愿意下乡到此等等因素,政府并不能感受这些横向和社会的信息和预兆。一个村庄的衰落,还是留住,甚至发展为小集镇,是由市场和社会自动调节的,政府主观和操作上并不能对其加以左右。政府的责任和定位在于,根据村庄人口的动态变化,提供公共服务和公共设施。

  我认为,应当推进硬化农村土地使用财产权的改革,废除对农民土地的低价征用,改为城乡同地同价的土地市场; 使离开农村农业的人口可以通过交易、入股、出租和继承等方式,得到退出的土地使用财产物权收益。而留在农村创业发展的人口,也可以通过这些市场经济的方式,拥有他们的资产和财富,得到财产性收益,并通过土地资本化,以地为本创业,得到与城镇居民相近的收入,使自己的生活从小康向富裕转变。

  应当正确认识政府在建设领域中的地位和责任:公共领域,需要由政府建设,由企业来施工;住宅、厂房等商业领域,政府则只确定规划和规则,不应当由政府来出面建设,建设的权力应当放给家庭、商业或公益法人。特别是在农村,要限制和约束地方政府的拆迁和新建权,扩大居民自己的建设和改造权。确认农民对自己宅地的建设权,在宅地面积、建筑面积和层高等方面放松限制,放宽农民居住对荒地坡地的利用,鼓励农民对自己宅院和建筑的翻新;政府提供接送校车和排污等公共服务和公共设施。

  从过去看,住宅的立体结构方面,城乡几十层高的住宅楼过多,而中低层住宅、一户建庭院式住宅在减少;从未来看,如果乡村土地增减挂钩、占补平衡、土地财政不变,政府热衷大拆大建,居民不能自建翻新,很可能将全国人民都撵上几十层高的住宅楼居住。因此,可以通过农村土地体制改革,抑制住未来住宅立体结构向几十层高楼比重越来越高的状况恶化,通过合作建房、村民自建、城镇居民下乡建设,使高中低住宅在结构上合理化。特别是村庄,小康阶段应当以一户建庭院式为主,富裕社会时应当以别墅为主。

  总之,目前和未来农村和农业各项改革,特别是农村土地体制的改革,我们不能违背恒产恒心和市场经济的大方向,不能做不符合经济规律和原则的事,不能选择过去我国及许多国家实践已经证明是错误的做法和模式。改革的目标,是实现土地集中规模化经营,提高农业劳动生产率,确保中国的粮食安全;资本、人才、技术和土地要素双向流动,市场经济的方式优化获得和组合要素,使农村和农业发展获得全要素投入动力;鼓励闲置和利用率不高土地交易,鼓励农村家庭和个人以地为本创业、就业和和置业,增加农民财产性收入,使农民继小康之后再富裕起来;未来8亿左右在农村的居民和在城镇常住的农村户籍人口,他们收入提高和富裕后,具有较强的消费能力,形成大规模的工业品需求和市场,平衡和消除工业过剩,走出经济衰退,实现国民经济的中高速增长,使中国跨越中等收入陷阱,进入高收入国家行列。

  (本文作者介绍:东北财经大学经济研究中心主任,中央党校国际战略研究院原副院长。公众号天勇看经济zhouty-tjj)

责任编辑:陈鑫

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文章关键词: 周天勇 市场化 专项债
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